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汽车工业措施的争端:印度尼西亚与欧共体等国关于汽车工业措施的争端
  文章来源:《WTO典型案例精析》

  
  一、案情简介
  1996年10月3日,欧共体根据DSU第4条和GATT1994第22条、TRIMs协议第8条、SCM协议第7条和第30条,向印度尼西亚提出就印度尼西亚影响汽车工业的措施进行磋商的要求,以解决对请求方汽车工业所造成的不利影响。1996年10月8日,美国根据DSU第1条、第4条和GATY1994第22条第2款、TRIMs协议第8条、SCM协议第7条和第30条以及TRIPS协议第64条,就印度尼西亚影响汽车工业的措施提出磋商要求。此外,1996年10月4日,针对印度尼西亚的国产汽车计划,日本亦提出了与印尼进行磋商的要求。
  1996年11月5日和11月6日,欧共体与印尼磋商;11月5日和12月3日,日本与印尼磋商;11月4日和12月4日,美国和印尼磋商。然而,这些磋商均未取得令各方满意的结果。1997年4月17日,日本向DSB提出设立专家组的请求;5月12日,欧共体请求设立专家组;6月12日,美国请求设立专家组。1997年6月12日,DSB针对日本和欧共体的请求决定设立专家组。7月30日,DSB决定对美国的申诉纳入前述专家组一并审查。1997年7月29日,3人专家组正式成立。印度和韩国保留作为第三方介入本案的权利。经过一段时间的资料收集后,1997年12月3~4日和1998年1月13~15日,专家组与第三方会晤,随后与各方进行会晤。1998年7月2日专家组做出报告并分发给各方,鉴于同一专家组审查欧共体、日本和美国的申诉,根据DSU第9条第1款,专家组的报告也包括了上述国家分别与印尼的争端。1998年7月23曰,DSB通过专家组报告,各当事方对此报告均未提起上诉请求。
  1998年12月7日,专家组裁定专家组报告的执行期限为12个月,即自1998年7月23日至1999年7月23日。印尼于1999年7月15日通知DSB,它已公布了新的汽车政策,履行了专家组报告中的建议。
  二、本案的主要事实和法律问题
  (一)本案涉及的主要事实
  1993年起,印尼发布了一系列行政令以对其汽车工业施行激励计划,即根据成品车使用部件的国产比例和使用部件的车型,对汽车零部件的进口减免进口税;根据成品部件的国产比例和使用部件的车型,对用于制造汽车部件的小零部件的进口减免进口税;对某些特定类型的汽车减征或免征奢侈品税。
  印尼实施的国产汽车计划包括2套措施,即1996年2月计划的措施和6月计划的措施。前者规定,凡设备所有权、商标使用和技术方面达到规定标准的印尼汽车公司,可授予其“先锋”公司或国产公司的称号,并对其免除国产汽车的奢侈品税和进口零部件的关税。但要维持这个称号,该公司在3年内必须不断提高产品国产化的程度。后者规定,印尼国民在国外生产的汽车只要达到工业与贸易部规定的国产化率的要求,就可以享受与印尼国内生产的其他国产车的待遇,即免征进口税和奢侈品税。如果外国生产的汽车中使用的印尼生产的零部件达到汽车价格的25%以上,也可视为满足了20%的本地含量(国产化率)的要求。
  此外,由国有和私有银行组成的财团还向惟一获得“先锋”公司称号的印尼公司TPN提供了6.9亿美元的10年期贷款,以帮助其继续施行国产汽车计划。
  欧共体和美国提出,印尼的激励计划和国产汽车计划是以汽车的本地含量多少即国产化率程度给予税收优惠,该种政策违反了GATT1994第3条第2款、第4款和TRIMs协议第2条的规定,对某些特定类型的国产车的优惠违反了GATT1944第1条的最惠国待遇原则。日本主要针对印尼的1996年汽车计划提出印尼的做法违反了GATT1944第1条的规定,同时,还提出印尼的国产汽车计划没有及时公布和以公正、合理的方式实施,违反了GATT1994第10条第1款和第3款的规定。美国还认为印尼的国产汽车计划扩大了补贴范围,违反了SCM协议第28条的规定,其在商标取得、维持和使用方面的规定违反了TRIPS协议第20条之规定。总之,各申诉方均认为印尼的汽车计划所采取的措施损害了申诉方相同产品出口到印尼的利益,因而引起了前述争端。
  (二)本案涉及的主要法律问题
  本案涉及一世贸成员方实施的关于发展汽车工业的措施是否对国际贸易造成负面影响的法律问题,因此,主要适用GATT1994的第1条、第3条,TRIMs协议的第1条和第2条以及TRIPS协议的第3条。
  GATT1994
  第1条(普遍最惠国待遇)
  第1款 在对进口或出口、有关进口或出口或对进口或出口产品的国际支付转移所征收的关税和费用方面,在征收上述关税和费用的方法方面,在有关进口或出口的全部规章手续方面,以及在本协议第3条第2款及第4款所指的所有事项方面,任何成员对产自或运往其他国家的产品所给予的利益、优待、特权或豁免,应当立即无条件的给予产自或运往其他成员的同类产品。
  第3条(国内税与国内法规的国民待遇)
  第1款 各成员方认识到:国内税和其他国内费用、影响产品的国内销售、标价销售、购买、运输、分销或使用的法令、条例和规定,以及要求产品的混合,加工或使用的特定数量或比例的国内数量限制条例,不得以为国内生产提供保护的目的对进口产品或国内产品适用。
  第2款 任何成员方领土的产品进口至任何其他成员方领土时,不得对它直接或间接征收高于对同类国产品所直接或间接征收的任何国内税或其他国内费用。此外,成员方不得对进口产品或国内产品采用其他与本条第1款所列原则有抵触的方式来征收国内税或其他国内费用。
  第4款 任何成员领土的产品进口至另一成员领土时,在影响产品的国内销售、推销、购买、运输、经销或使用的全部法律、条例和规定方面,所享受的待遇应不低于相同的国产品所享受的待遇。但本款的规定不应阻止国内差别运输费用的实施,如果实施这种差别运输费用纯系基于运输工具的经济使用而与产品的国别无关。
  第8款 (B)本条的规定不阻止对国内生产者给予的特殊的补贴,包括按本条规定征收国内税费所得的收入中以及通过政府购买国内产品的办法,向国内生产者给予的补贴。
  TRIMs协议
  第1条(范围)
  本协议仅适用于货物贸易有关的投资措施(本协议中称“TRIMs”)。
  第2条(国民待遇和数量限制)
  第1款 在不损害GATT1994项下其他权利和义务的前提下,任一成员不得实施与  GATY1994第3条或第11条规定不符的与贸易有关的投资措施。
  第2款 与GATT1994第3条第4款规定的国民待遇义务以及与第11条第1款规定的普遍取消数量限制义务不符的解释性与贸易有关的投资措施清单列入附件。
  TRIPS协议
  第3条(国民待遇)
  第1款 在知识产权保护方面,在遵守《巴黎公约》(1967年文本)、《伯尔尼公约》(1971年文本)、《罗马公约》或《关于集成电路的知识产权条约》中各自规定的例外的前提下,每一成员给予其他成员国民的待遇不得低于给予本国国民的待遇。就表演者、录音制品制作者和广播组织而言,此义务仅适用于本协议规定的权利。任何利用《伯尔尼公约》第6条或《罗马公约》第16条第1款(b)项规定的可能性的成员,均应按这些条款中所预想的那样,向TRIPS理事会做出通知。
  美国、欧共体和日本在申诉中提出印尼的汽车工业措施违反GATT1994、TRIPS协议、TRIMs协议以及SCM协议有关条款义务,对此,印尼提出的一般性抗辩是:本案的争议措施是补贴,因而只适用GATT1994第16条和SCM协议。印尼还进一步提出,如果适用GATT1994第3条将会导致SCM协议的无效。专家组经审查归纳后,重点分析了GATT1994、TRIMs协议和SCM协议的关系和印尼的措施是否严重损害了申诉方利益,其中涉及到当地含量的要求、税收歧视、最惠国待遇、公布规定及有关TRIPS协议的问题。
经过分析,专家组首先提出GATT1994第3条涉及的是禁止对国内产品和进口产品之间的歧视,而SCM协议调整的是对企业进行的补贴,大多数情况下,该协议调整的补贴并不包括在第3条的范围中,两套规定针对不同问题,具有不同的范围和目的,因而是不冲突的,结合本案,专家组认为第3条适用于本案。依同样的逻辑,专家组认为TRIMs协议亦适用于本案,因为该协议禁止的是以当地含量要求为形式的与贸易有关的投资措施,而不是提供如SCM协议禁止的相似补贴的优势,2个协议并不矛盾。专家组还进一步指出,WTO协议项下的义务是累积性的,可以同时得到履行。
  随后,印尼在专家组拒绝本案只适用SCM协议的主张后终止了对国产车计划的补贴,并通知和要求专家组终止审查国产车计划措施有关的程序。
  专家组在提出上述判断后,紧接着分析印尼采取的汽车工业措施是否违反TRIMs协议第2条的规定,对此又需证明2个因素:一是与贸易有关的投资措施存在;二是措施违反了GATT1994第3条之规定。专家组指出,印尼采取的汽车工业措施具有投资目的和投资特征并提及投资计划,旨在鼓励印尼当地制造成品汽车和零部件能力的发展,具有本地含量的要求,这必然与贸易有关,并为TRIMs协议所列清单1(A)所包括,因此,属于TRIMs意义上的投资措施,因而也违反了GATT1994第3条之规定。
  对于申诉方指控印尼对国产车的补贴违反了SCM协议,专家组首先确定了双方均已同意印尼的补贴是属于专项性,然后分析印尼作为发展中国家是否享受SCM协议第27条第9款规定的特惠,即发展中国家成员不受其可诉补贴造成其他成员利益的严重损害的指控。根据SCM协议第27条第8款规定,允许成员对发展中国家提供的属于协议第6条第1款第1项规定范围内的补贴提起严重损害的请求。一般来说,一项补贴如属于第6条第1款所指的从价补贴超过5%的补贴,就被认为会造成其他成员方的严重损害,但如果补贴方是发展中国家,就不适用推定,申诉方就须提供确切证据证明严重损害的存在。本案所说补贴正是源于第6条第1款的补贴。因此,根据协议第6条第3款规定,申诉方须证明严重损害的出现,即须证明补贴的后果是排斥或阻碍另一成员相同产品进入实施补贴方市场,或者证明在同一市场其他成员方相同产品的价格明显下降。,在本案中,因争议的补贴授予了Timor(车名),因而须将其与进入印尼市场的申诉方的相同产品进行比较。结合SCM第5条第1款的注解46对“相同产品”的定义以及考虑汽车产业分析市场分类的做法,专家组总结认为,法国产的标致306、德国产的Optima、美国产的Escort包括Neon与Timor为相同产品,但在分析申诉方提供的市场数据后,专家组认为没有确切证据能够证明补贴造成严重后果的存在。此外,专家组还审查美国根据TRIPS有关协议所提出的申诉,最终也认为是证据不足。
  最终,专家组分析认定印度尼西亚所采取的汽车工业措施主要是与TRIMs第2条、GATT1949第1条第1款不相符合。
  三、本案的裁决结论
  基于上述事实和法律,专家组做出如下裁判结论:
  (1)印尼的汽车工业措施计划(指1993年和1996年计划,下同)将本地含量的要求与税收优惠挂钩,违反TRIMs第2条之规定;
  (2)印尼的汽车工业措施中的税收(关税、销售税)歧视违反GATT1994第1条第1款、第3条第2款之规定;
  (3)欧共体有足够证据证明了印尼采取的专项补贴严重损害了欧共体的利益;
  (4)美国没有足够证据证明印尼采取的专项补贴严重损害了美国的利益;
  (5)印尼没有违反SCM协议第28条第2款之规定;
  (6)美国没有足够证据证明印尼违反TRIPS协议第3条、第65条第5款之规定。
  鉴于印尼在与WTO有关协议不符的范围内,损害了申诉方根据有关协议可获得的利益,专家组建议DSB要求印尼将其目前所采取的汽车工业措施进行修改,以使其与印尼据WTO有关协议的义务相一致。
  四、评析
  本案涉及的问题较为复杂,包括对WTO规则的适用和性质的理解以及GATT协议、TRIPS协议、SCM协议和TRIMs协议的适用。这其中又涉及众多的法律程序问题。
  就是否适用SCM协议、GATT1994与TRIMs协议的相关规定的程序问题。专家组注意到,GATT1994第3条虽然规定了补贴的问题,但其与SCM第16条规定的补贴与反补贴的问题属不同范畴,两者间不存在冲突,因而在本案中可以同时适用;而TRIMs和SCM协议两者都是货物多边贸易规则下的协议,两者的效力是平行的,因而也可同时适用。这说是说,WTO之下的各类规则是可以同时适用的,除非有关协议本身就有关于冲突的规定。
  此外,在本案中,专家组在确定补贴问题上对于“相同产品”及其“不利影响”所进行的分析上也较具特色。
  在这里,注重谈一下本案涉及的TRIMs协议。TRIMs协议制定的目的是促进自由化和投资,但实质上这是一项货物贸易协议,并非单独的投资协议,仅适用于与货物贸易有关的投资措施。TRIMs协议对投资措施的约束是通过GATF1994中的国民待遇条款和普遍取消数量限制条款来落实的。依据TRIMs协议第2条规定:任一成员不得实施与总协定第3条(国民待遇)或第11条(普遍取消数量限制)规定不相符的与贸易有关的投资措施。在TRIMs协议附录解释性清单中,又分别列举了与GATT1994第3条不符的2项措施以及与第11条不符的3项措施。具体而言,TRIMs协议明确禁止的5项投资措施是本地含量要求、贸易平衡要求、东道国产品指令要求、外汇管制要求以及本地销售要求。这些措施通常是通过国内法律或行政命令的形式或许可形式强制地加以实施的。本案争端方申诉的就是TRIMs协议中的投资措施之一——本地含量要求。
  依据TRIMs协议中的解释,所谓本地含量要求,是指一成员要求企业购买或使用本国产品或来源于国内渠道的产品,不论这种要求是关于特定产品、产品的数量或价值,或是关于购买与使用本地产品价值或数量的比例。本地含量要求广泛地施行于世界各国,特别是发展中国家通常将某作为给予外商投资企业优惠待遇的条件。我国为适应加入WTO的需要,已经对将外商投资的优惠待遇与本地含量要求挂钩的法律条文进行了修正。本案专家组报告正是在对印尼的汽车工业措施是否违反了上述条款进行审查后做出的。
  当然,TRIMs协议也考虑到发展中国家成员,特别是最不发达国家成员的贸易、发展和财政的特殊需要,在第4条中还规定了对发展中国家的优惠待遇条款,即可以暂时背离关于投资措施方面的国民待遇和普遍数量限制的义务。这种暂时在协定第5条中是指过渡期的规定,即有关与协定不相符的投资措施在WTO协定生效后5年内(发展中国家)和7年内(最不发达国家)应予以取消。但是如果在WTO协定生效前180天内实施的与贸易有关的投资措施,如该措施与本协定不符的,不适用过渡期规定。不过在本案中,印尼并没有提出适用TRIMs协定第4条和第5条来进行抗辩。
  从本案中有引发的几个问题值得关注:
  (1)对TRIMs协议要引起的足够重视。TRIMs协议首次将投资问题纳入WTO的多边贸易体制,是第一个规范贸易与投资关系的国际条约,它将GATT1994中的国民待遇条款和普遍数量限制条款引入国际投资领域,明确应禁止的扭曲贸易的投资措施,以使国际贸易和投资得到进一步的发展。可以说,TRIMs协议是在国际范围内对投资措施进行管制所取得的重大成果,开创了在多边贸易体制下进行有关投资措施谈判的先河,其对国际投资法制的影响将具有历史性的意义。正如世界银行高级经济学家霍克曼与新夏代尔大学教授考斯泰基教授合著的《世界贸易体制的政治经济学》一书中所指出“建立一种一体化构架来综合研究影响货物及服务两方面的贸易与投资政策的做法将可能成为WTO下一个10年中所面临的课题,TRIMs协议正是朝着这个方向迈出的一小步。
  (2)TRIMs协议与发展中国家。从制定TRIMs协议初始,发展中国家与发达国家就展开了激烈的争论,以美国为首的发达国家主张将投资措施全面纳入GAIT1994,而发展中国家则极力反对GAT1994过多涉及投资领域。最终TRIMs协议虽然只明确列入5项作为禁止的投资措施,但并未完全排除其他违反GATT1994第3条和第11条的规定的投资措施。虽然协议在许多条款上顾及到了发展中国家的利益,如允许发展中国家成员有权暂时实施协定规定的投资措施,但总的来说,TRIMs协议仍倾向于反映了发达国家的要求。因此,发展中国家成员在遵守现有规则的同时,还要善于应用对发展中国家的适用TRIMs协议有关条款的例外待遇,以维护自身的经济主权。而且,还应继续关注并积极参与在TRIMs协议在有关投资措施的性质、范围等方面的制定和修订工作。
 
来源:《WTO典型案例精析》 赵学清 曾国平
 

 
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