一、案情简介

　　2000年12月，日本对中国的大蒜、大葱、鲜香菇等产品自1996年以来的进口进行设限调查。2001年初，日本农林水产省的调查数据显示，日本葱的进口量1996年占日本当年销售总量的0.4%，而2000年达到8.2%；香菇1997年进口量占销售总量的26%，2000年则为39%；蔺草1997年进口量占26%，2000年占59%。而且这几种商品几乎都是从中国进口的。

　　3月30日，日本农林水产大臣谷津义男、财务大臣宫泽喜一和经济产业大臣平沼赳夫在国会内举行了三方会谈，认为进口的激增已对日本农民造成冲击，现已符合世界贸易组织所规定的发动制裁条件，并就对从中国进口的大葱、香菇和蔺草3种农产品实施紧急限制进口措施问题基本达成一致。

　　4月11日，日本驻华使馆正式致函中国政府，从该月23日起至11月8日的200天里，对从中国进口的该3种农产品实施临时“紧急限制进口措施”，对限制进口量以内的产品征收3%～6%的关税，超过部分则征收106%～266%的关税。4月13日，中国和日本就日本对中国3种农产品实施紧急数量限制问题进行了磋商，未果。4月17日，日本政府在内阁会议上作正式决定对主要从中国进口的大葱、鲜香菇、蔺草实行临时限制。

　　4月23日开始实施。这是日本自20世纪50年代以来的头一次实施”紧急进口限制措施”，由此引发了中日长达8个月的贸易争端。日本方面决定在11月8日后以每星期为单位监测3种农产品从中国进口情况，据此可以随时启动4～8年的正式保障措施。这事关中日贸易纷争的走向。

　　6月5日，中国对日本的紧急贸易限制做出反应，拒绝进口一批日本小汽车。6月18日，中国政府决定对从日本进口的汽车、移动电话和空调等产品征收惩罚性关税，税率为100%，并从6月22日起生效执行。6月22日，中国国务院关税税则委员会办公室正式发布公告，决定对原产日本的汽车、手机和车载无线电话机、空气调节器加征税率为100%的特别关税。争端升级。

　　6月初，中国对外贸易经济合作部部长石广生借APEC贸易部长会议的场合，向日方发出明确信息：中国愿意与日本就其对从中国进口的一些农产品单方设限一事进行交涉，并希望得到顺利解决。

　　2001年7月3日14时，中日两国政府有关部门代表团在北京就日方对3种农产品临时保障措施和中方的特别关税措施问题开始举行为期2天的正式磋商。双方分歧很大，谈判没有达成协议，但双方表示将尽快举行新的谈判。中国在会谈中要求日本取消歧视性的紧急限制进口。日本则再次强调是依据WTO有关规则采取了限制进口，表示从政策上说不存在取消的选择项，拒绝了中方的要求，同时还指责中国实施特别关税有违中日贸易协定，要求中方予以停止。

　　11月7日，主要由双方行业协会举行了中日第3轮农产品贸易磋商，未能达成协议。此次磋商主要就一些具体问题进行讨论，双方分歧很大，争执甚为激烈。日方主要担心在临时进口限制到期后，中国的大葱、香菇、蔺草3种农产品对日出口又将会激增，故要求中方对出口数量自我限制。日本对中国3种农产品实行的200天临时进口限制于11月7日到期，日本政府已确定暂不上升到长期进口限制，但又称在12月21日政府调查期结束后，将视双方谈判的情况确定是否发动。

　　12月11日，两国就农产品贸易争端在北京举行部长级会谈，仍没有达成最终协议。当天，中国成为WTO的正式成员。

　　12月19日，中日贸易副部长级谈判，没有达成协议，但双方都一致表示要通过协商解决。

　　12月20日，中日再次举行部长级谈判，21日终于在最后期限达成协议。中方承诺取消对日汽车、移动电话和空调的100%惩罚性关税，日方则不会对中国正式实施全面进口限制。根据外经贸部提供的会谈备忘录，双方达成以下共识：

　　(1)日方决定不启动对大葱、鲜香菇、蔺草3种农产品的正式保障措施。

　　(2)中方决定撤销对原产于日本的汽车、手机和车载无线电话、空气调节器3种进口商品加征100%特别关税的措施。

　　(3)双方通过政府和民间2个渠道，在现有基础上进一步探讨并加强两国农产品贸易合作。

　　备忘录称，双方同意就3种农产品尽快建立贸易合作协调机制，促进稳定健康的贸易关系。双方同意，在农产品贸易协商机制建立之前，共同致力于3种农产品贸易的稳定和健康发展。

　　二、本案涉及的主要法律问题

　　本案的发生正值我国申请WTO的最后阶段，所以双方在进行磋商时，都作好了将争端诉诸WTO的争端解决机制的思想准备，在有关问题的争议中，都注意了对WTO有关规则的适用。

　　本案中日本提出，其采取的临时限制措施是符合WTO的有关规则的，依据有以下三点：

　　其一是根据GATT1994第19条，当某项产品进口数量大为增加，对输入成员国内相同产品或与它直接竞争产品的国内生产者造成重大的损害或产生重大的威胁时，这一成员在防止或纠正这种损害所必需的程度和时间内，可对该产品实行保障措施。

　　其二是根据《保障措施协议》第8条，虽然受到出口限制的成员方出口方享有受补偿以及采取对抗或报复的权利，但如果适用保障措施起因于进口产品的绝对增长，且此一措施符合本协议的规定，则出口受限制的成员方在该措施生效头3年不准行使对抗或报复性措施。

　　其三是根据WTO(农产品协定》第5条关于特殊保障措施的规定，成员方的农产品贸易在由数量限制等非关税措施转向关税化的“改革进程期间”，对超过现有市场准入机会的触发水平，或进口价格低于规定的平均参考价格的进口量，有发动“紧急保障措施”的权利。

据此，日方认为，由于中国有关3种农产品的对日出口是绝对增加的，而且超过了《保障措施协议》第9条对发展中国家所作的3%的宽限，已对日本国内相关产业造成了严重损害威胁，所以其发动的临时保障措施是符合国际贸易规则的。而且，根据协议第8条第3款的规定，中国不得行使对抗或报复性措施，因此中方所采取的对应限制的做法，违背了WTO规则。

　　中方在谈判中对日方的观点进行了驳斥，提出日本对华农产品实行临时紧急限制措施的根本原因并不是有关产品的增加造成日本国内相关产业的损害，而是基于政治需要、经济的萧条和转移国内矛盾。中国方面认为日方的做法是不公正的，是保护本国农产品市场，转嫁本国矛盾，歧视中国产品进口的一种不正当的做法。这不仅严重损害了中国国内相关行业、企业和生产者的利益，而且也严重影响中日双边贸易的正常开展。中日贸易纠纷，不是由于通常的经济贸易原因所引起的一般意义上的贸易争端，而是具有其特殊性，不能简单的适用WTO的有关规则，否则不能根本有效地解决纠纷。从日本方所依据的WTO规则来看，中方认为，首先，日本方所实施的保障措施不符合GATT1994第19条及协议所规定的条件，不存在产品进口量的大量或突然增加，日本当局所作的进口数量统计并不确切，而且中国3种农产品本身并非战略物资，在日本进口总额中只约占0．04%，对日本贸易和经济不可能构成大的影响，这也不符合《农产品协定》所规定的特殊保障措施的实施条件。其次，根据协议第9条关于发展中国家的出口所作的宽限规定，对来自同一产地的发展中国家的产品，只要不超过该产品总进口量的3%，不得对该产品实施数量限制措施。所以，针对日本实施临时紧急限制措施这一不公平的贸易做法，我国政府根据中华人民共和国《对外贸易法》，决定对原产于日本的汽车、手机和车载无线电话、空气调节器3种进口商品加征特别关税，是完全正当的。

　　三、评析

　　本案是我国加入WTO之后第一个面临解决的国际贸易争端，虽然最终双方达成一致，而未将争议诉诸DSB，但这可以说是我们迎接WTO挑战的一场预演。案件的经过为我们更好的理解保障措施的规则，以及如何应对保障措施纠纷提出了许多启示。

　　WTO的有关规则都是协调贸易自由和成员各方利益，协调法定规则与各国贸易政策的产物，其所规定的所有原则和义务都不是神圣而绝对的。从保障机制的设置目的来看，就是通过在自由贸易的条约义务之外划定一个特别的例外区域，以协调各成员国利益与条约义务之间的矛盾。这种例外在为各成员方提供正当权益保障的同时，也为成员方滥用保障措施实行贸易保护主义提供了途径。本案中日本正是通过对精心挑选的3项农产品实施可以专门针对中国的保障措施，以达到其特定的政治经济目的。所以对待保障措施的规则应当持辨证的态度，我们即要学会加以合理的运用，以保护和促进国内产业的发展和结构调整，同时也要学会依据国际规则，就他国对我国出口产品实施的不合理的保障措施进行反击”。

　　首先，需建立和完善我国对外实施保障措施的有关机制。这要求我国必须根据WTO的规则，建立和完善保障措施的有关法律、规章和行政措施，确定采取措施的法律部门，并详细规定处理保障措施申请、发布公告、举行听证会和公布调查结果等程序，并指定负责调查的主管部门。目前我国关于保障措施的法规有《外贸法》、《保障措施条例》、《保障措施调查立案暂行规则》、《对外贸易经济合作部保障措施调查听证会暂行规则》。

　　其次，面对他国发起的保障措施，应积极地应对。由于保障措施总是一国基于自己的调查决定实施的，难免带有贸易保护主义的倾向，对保障措施的应对是否得当，直接关系着我国的对外贸易利益的维护问题。所以当他国对我国进行设限调查和裁定时，我方有关产业的组织和主管部门需积极地做出相应的调查研究，这样既可以澄清事实真相，以正视听，又可以做到心中有数，便于指定适当的对策，而不能听之任之，被动受限。由此，需要建立我国关于保障措施的反应机制。

　　最后，应掌握和运用适当的方式解决有关保障措施的纠纷。当发生纠纷时，首先应积极地和对方进行谈判磋商。磋商是切实解决国际贸易争议的有效途径，尤其是对于像本案这种特殊的贸易纠纷，即使官司打到DSB，问题终究还是要靠双方解决。当磋商不能解决问题时，则可运用WTO的争端解决机制。

 

来源：《WTO典型案例精析》 赵学清 曾国平